Kebebasan Beragama, HAM dan Diskursus “Agama Resmi” di Indonesia

Oleh: Tedi Kholiludin

Salah satu aspek yang dilindungi dalam deklarasi universal Hak Asasi Manusia (HAM) adalah kebebasan beragama. Kebebasan ini tidak hanya menyangkut hak untuk berpindah atau berganti agama, tetapi juga hak untuk tidak bertuhan (atheistic), non Tuhan (non-theistic) atau bertuhan (theistic).[1] Dan sudah pasti bahwa apa yang dimaksud dengan kebebasan beragama di sini juga berarti bebas mengekspresikan keyakinan keagamaan.

Fenomena penegakan HAM di Indonesia memang mengalami pasang surut. Kerap terjadi kontradiksi antara giatnya beberapa kelompok masyarakat sipil untuk ikut andil dalam proses ini, tetapi tak jarang juga terjadi aksi milisi sipil yang mengacaukan proses penegakan HAM ini. Tak hanya itu, negara juga seringkali terlibat dalam pelanggaran kebebasan beragama ini.

Kondisi kehidupan beragama dianggap memasuki babak yang melegakan tatkala kita disuguhi panorama yang mulai membaik dalam lanskap ini. Sebut saja misalnya pencabutan terhadap pelarangan agama-agama tertentu dicabut seperti Konghucu pada Januari 2000, Jehovah’s Witness (Juni 2001), dan Baha’i serta Rosicrucian (Mei 2002). Kita juga tidak lagi mendengar adanya pelarangan bagi pemeluk agama Shinto, Tao, Zoroaster, Fahlun Gong, dan juga Yahudi, meski mereka tidak memiliki wakil di birokrasi seperti enam agama “resmi”. Dalam wilayah masyarakat sipil, lembaga yang concern dalam wacana hubungan antaragama marak muncul seperti ICRP (Indonesian Conference on Religion and Peace), ICIP, Dian/Interfidei, Jaringan Islam Liberal (JIL), Forum Indonesia untuk Perdamaian, MADIA (Masyarakat Dialog Antar Agama), GANDI (Gerakan Anti-Diskriminasi Indonesia) dan lain-lain.[2]

Meski begitu, bukan berarti toleransi dan kebebasan beragama sudah sampai pada titik aman. Pada Desember 2009, Wahid Institute (WI) mengeluarkan annual report Kebebasan Beragama dan Kehidupan Keagamaan di Indonesia 2009. Didalamnya dibeberkan mengenai pelanggaran kebebasan beragama dan berkeyakinan di Indonesia serta tindakan intoleransi berdasarkan agama dan keyakinan.[3]

WI mencatat ada 35 pelanggaran kebebasan beragama yang dilakukan oleh aparatus negara. Mereka yang melakukan pelanggaran antara lain, kepolisian (18 kasus), pemerintah kabupaten (8), pemerintah desa dan kecamatan (6), kejaksaan dan bakorpakem (4), pengadilan (2) dan lainnya 2 kasus. Sementara tindakan intoleransi terjadi sebanyak 93 kasus. Peningkatan isu intoleransi muncul dalam pelbagai bentuk seperti kekerasan dan penyerangan, penyebaran kebencian, pembatasan berpikir, penyesatan dan pelaporan kelompok yang diduga sesat, pembatasan aktifitas/ritual keagamaan, pemaksaan keyakinan dan konflik tempat ibadah.

Data di atas menunjukkan bahwa bersamaan dengan giatnya kinerja yang dilakukan oleh human defender, kekerasan dan intoleransi di tengah-tengah masyarakat juga semakin menggejala. Lalu bagaimana negara memerankan fungsinya? Bukannya pelanggaran terhadap kebebasan beragama menjadi tanggungjawab negara. Mengapa demikian?

Tulisan ini akan menggambarkan bagaimana tugas negara dalam penegakan HAM serta problematikanya dalam kehidupan keagamaan di Indonesia.

Jaminan Hukum Kebebasan Beragama

Secara umum, kebebasan beragama di Indonesia mendapatkan jaminan yang cukup kuat seperti termaktub dalam konstitusi tertinggi kita, Pancasila dan UUD 1945. Di Indonesia, jaminan konstitusional terhadap hak ini muncul antara lain dalam Pasal 28 (e) ayat 1 dan 2 UUD 1945 hasil amandemen. Pasal itu menyebutkan:

1. Setiap orang bebas memeluk agama dan beribadat menurut agamanya, memilih pendidikan dan pengajaran, memilih pekerjaan, memilih kewarganegaraan, memilih tempat tinggal di wilayah negara dan meninggalkannya, serta berhak kembali.

2. Setiap orang berhak atas kebebasan pikiran dan sikap, sesuai dengan hati nuraninya.

3. Setiap orang berhak atas kebebasan berserikat, berkumpul dan mengeluarkan pendapat.

Secara normatif, ketentuan dari pasal ini menjadi legitimasi yuridis bahwa kebebasan beragama dan tidak beragama mendapat jaminan. Tidak hanya itu, bahwa agama apapun sejatinya mendapat pengakuan dari negara. Ini dikarenakan ekspresi keberagamaan dan berkeyakinan warga negara mendapat jaminan yang setara dari negara. Kalau dilihat korelasinya dengan konstitusi PBB, maka pasal ini sesungguhnya merupakan ekuivalen dengan pasal 18 ICCPR. Hal ini kemudian ditegaskan dalam pasal 29 ayat 2.

Jaminan konstitusional berikutnya dapat dilihat dalam Undang-Undang No. 12 Tahun 2005 tentang Pengesahan International Covenant on Civil and Political Rights (Kovenan Internasional tentang Hak-Hak Sipil dan Politik). Dengan ratifikasi itu, maka Indonesia menjadi Negara Pihak (State Parties) yang terikat dengan isi ICCPR.

Kovenan menetapkan hak setiap orang atas kebebasan berpikir, berkeyakinan dan beragama serta perlindungan atas hak-hak tersebut (Pasal 18); hak orang untuk mempunyai pendapat tanpa campur tangan pihak lain dan hak atas kebebasan untuk menyatakan pendapat (Pasal 19); persamaan kedudukan semua orang di depan hukum dan hak semua orang atas perlindungan hukum yang sama tanpa diskriminasi (Pasal 26); dan tindakan untuk melindungi golongan etnis, agama, atau bahasa minoritas yang mungkin ada di negara pihak (Pasal 27).

Dalam UU No. 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia memberikan landasan normatif bahwa agama dan keyakinan merupakan hak dasar yang tidak bisa diganggu gugat. Dalam pasal 22 ditegaskan:

1. Setiap orang bebas memeluk agamanya masing-masing dan untuk beribadat menurut agamanya dan kepercayaannya itu.

2. Negara menjamin kemerdekaan setiap orang memeluk agamanya masing-masing dan untuk beribadat menurut agamanya dan kepercayaannya itu”.

Dalam pasal 8 juga ditegaskan bahwa “Perlindungan, pemajuan, penegakan, dan pemenuhan hak asasi manusia menjadi tanggung jawab negara, terutama pemerintah”.

Sementara itu berdasarkan dari yang tersirat di Pasal 70 UU No. 39 tahun 1999 tentang HAM dan tersurat dalam UU No. 12 Tahun 2005, Pasal 18 ayat (3) Tentang Pengesahan Kovenan Internasional Tentang Hak-Hak Sipil dan Politik, maka pemerintah dapat mengatur/membatasi kebebasan untuk menjalankan agama atau kepercayaan melalui Undang-Undang.

Mengaca pada jaminan hukum di atas, maka kewajiban Negara sudah tidak bisa dielakkan lagi dalam lanskap kehidupan beragama. ada tiga kewajiban negara yang mesti dipenuhi.[4] Pertama, negara mempunyai kewajiban untuk menghormati (to respect) hak asasi manusia. Dengan kata lain, negara harus mengakui bahwa setiap orang memiliki hak yang melekat padanya. Dan yurisdiksi negara tidak boleh membatasi hak ini.

Kedua, negara berkewajiban melindungi (to protect) hak asasi manusia. Secara teknis, kewajiban ini bisa dipenuhi misalnya dengan melakukan ratifikasi terhadap perjanjian internasional tentang hak asasi manusia menjadi hukum negara. Di sisi lain, negara juga bisa menghapus aturan yang diskriminatif sebagai perwujudan dari perlindungan negara terhadap hak asasi manusia.

Ketiga, negara memiliki kewajiban untuk memenuhi (to fulfill) hak asasi manusia. Pemenuhan merupakan langkah berikut setelah kehadiran aturan formal. Negara wajib untuk menyelenggarakan pemenuhan ini melalui kawalan terhadap aplikasi dari segala kebijakan yang telah dibuat.

Selain memiliki kewajiban, negara juga memiliki kaitan yang erat dengan tanggungjawab yang diembannya. Secara sederhana, state responsibility itu muncul kala negara mengingkari kewajibannya, yakni menghargai melindungi dan memenuhi hak asasi manusia. Kemungkinan akan terjadinya pelanggaran oleh negara itu sangat besar karena dalam negara terdapat kekuasaan, sementara hakikat kekuasaan adalah kekerasan. Dan negara memiliki aparatus yang memiliki kemampuan untuk itu laiknya pemerintah, polisi dan militer.

Mekanisme pelanggaran yang dilakukan oleh negara itu bisa dilakukan dalam tiga bentuk. Pertama negara melakukan kekerasan dengan tindakan (violence by commission). Kedua, negara membiarkan terjadinya pelanggaran yang terjadi (violence by omission). Ketiga, negara melakukan pelanggaran dengan membuat produk yang membatasi bahkan melanggar hak asasi manusia (violence by judicial). Atau pelanggaran ini juga bisa berbentuk pemunculan pasal-pasal karet (elastic articles atau haartzaai artikelen) dalam sebuah regulasi yang memungkinkan hadirnya banyak tafsiran terhadapnya. Terhadap hal tersebut maka mutlak semuanya menjadi tanggungjawab negara.

Kebebasan Beragama: Refleksi Teoritis

Ninan Koshy, dengan mengutip pendapat Carillo de Albornoz membagi kebebasan beragama ke dalam empat aspek.[5] Pertama, kebebasan nurani (liberty of conscience). Kedua, kebebasan mengekspresikan keyakinan keagamaan (liberty of religious expression). Ketiga, kebebasan melakukan perkumpulan keagamaan (liberty of religious association). Keempat kebebasan menginstitusikan keagamaan (liberty of religious institutionalization).

Aspek pertama dari keempat wilayah tersebut memiliki sifat yang absolut atau pure religious liberty. Dan ia merupakan bagian dari internal aspect of religious freedom. Dalam aplikasinya, yang disebut sebagai freedom of conscience juga sering dimaknai sebagai freedom of religion. Karena kebebasan nurani adalah aspek internal maka tiga aspek yang lain adalah aspek eksternalnya. Atau kebebasan nurani adalah sword of the spirit tiga yang lain adalah sword of steel.[6]

Tentang kebebasan nurani, Michael Novak mengatakan:

This liberty of conscience transcends any and all political orders. Human freedom rooted in God declares that all states and all political orders are under God, limited not omnipotent. States can crush or kill human beings, but they cannot alienate them from their responsibility to God and conscience.[7]

Sementara Franklin I. Gamwell dalam ”The Meaning of Religious Freedom” memaparkan bahwa kebebasan nurani inilah yang hanya bisa dipahami secara jernih jika agama ditempatkan dalam kategori narrowly defined. Menurut Gamwell,

Religion is the primary form of culture in terms of which the comprehensive question is explicitly asked and answered and further, so answered that human authenticity is derived from the character of reality as such. In saying this I mean that the distinction between authentic and inauthentic human activity is identified by the relation of human activity to reality as such or ultimate reality. Whether that ultimate reality is understood as Yahweh, Allah, ”emptiness”, or in some other way, it is understood to be the ground of human authenticity. The point may also be expressed by saying that religion, narrowly understood, so addresses the comprehensive question that ultimate reality is said to authorize human authenticity.[8]

Dengan mengacu pada pengertian di atas, maka Gamwell menyinggung mengenai soal autentisitas atau keaslian manusia. Bahwa ia hanyalah bisa diidentifikasi terkait dengan relasinya terhadap aktifitas manusia untuk meyakini eksistensi ultimate meaning of life. Meski realitas tertinggi itu bisa berbentuk ”ketiadaan”.[9]

Kembali pada keterkaitan antara internal dan eksternal aspek dalam kebebasan beragama. Inner Freedom dengan demikian memiliki status yang sama dengan dimensi eksternalnya. Wilayah eksternal adalah manifestasi dari dimensi internal keberagamaan yang akan bersinggungan dengan wilayah publik. Dalam konteks ini, aspek eksternal di dalamnya mengandung bentuk ketaatan untuk melaksanakan upacara keagamaan, termasuk asosiasi keagamaan pemeluknya, mengekspresikan komitmen keberagamaan, pengajaran dan penyebaran kepercayaan.[10] Apa yang secara umum dipahami sebagai kebebasan beragama juga harus dipahami sebagai kebebasan dalam konteks manifestasi dimensi eksternal agama itu.

Jika aspek internal dari kebebasan beragama bersifat absolut, tidak demikian halnya dengan dimensi eksternalnya yang bersifat relatif. Relativitas sifat dari dimensi eksternal ini dipahami karena agama tidak selalu berbicara tentang keyakinan personal. Agama juga hadir dan bersentuhan dalam wilayah sosial serta berkaitan dengan institusi lainnya. Atas dasar ini, maka sekali lagi, kebebasan beragama termasuk juga di dalamnya kebebasan untuk mengekspresikannya. Karena agama, tidak hanya menyangkut keyakinan individual, tetapi juga berarti di dalamnya adalah manifestasi atas keyakinan tersebut.

Wilayah eksternal dari kebebasan beragama menyediakan ruang yang cukup lapang bagi institusi agama untuk bersentuhan dengan formasi lain kehidupan. Dengan demikian, kebebasan dalam menginstitusionalisasikan agama juga pada akhirnya adalah sebuah teka-teki politik dimana umat beragama juga mesti melakukan perhitungan dengan cermat tentang sebuah strategi.

Sekedar perbandingan, pembagian aspek kebebasan beragama dijelaskan oleh Kauper dalam ”Legal Aspects of Religious Liberty”.[11] Kauper menjelaskan tentang dua model kebebasan beragama yakni kebebasan pribadi dan kebebasan gereja sebagai korporasi.

Kebebasan individual didalamnya memuat lima prinsip kebebasan. Pertama, kebebasan nurani dan berkeyakinan. Kedua, kebebasan beribadah. Ketiga, kebebasan untuk menyebarkan ide-ide keberagamaan. Keempat, kebebasan dalam hal pendidikan dan kehidupan keluarga. Kelima, kebebasan dari agama yang disponsori negara.[12]

Problematika Jaminan Kebebasan Beragama: Kasus Agama Resmi

Meski telah banyak jaminan hukum atas kebebasan beragama di Indonesia, tapi toh pada kenyataannya pelanggaran terhadap kebebasan beragama terus berlangsung. Aktornya bervariasi mulai dari masyarakat hingga aparatus negara. Instrumen yang digunakan dalam pelanggaran pun bermacam-macam dari pelanggaran langsung, pembiaran hingga pelanggaran melalui undang-undang.[13] Tentu saja akan terlalu banyak hal yang bisa dipaparkan kalau melihat secara spesifik kasus per kasus pelanggaran tersebut. Saya hanya akan menyoroti satu kasus saja yang menjadi pokok studi saya di Program Pascasarjana Sosiologi Agama UKSW, yakni diskursus ”agama resmi” atau official religion.

Saya akan memulai penelusuran terhadap diskursus ini sejak masa awal kemerdekaan Indonesia. Persoalan keagamaan yang krusial pada masa awal kemerdekaan Indonesia adalah begitu kuatnya aliran kebatinan baik dalam ranah politik maupun sosial. Situasi inilah yang pada nantinya menghasilkan dua alat penekan yang cukup ampuh dalam soal pembatasan kehidupan keberagamaan. Dua perkakas tersebut yakni Badan Kordinasi Pengawas Aliran Kepercayaan Masyarakat (Bakorpakem) serta Undang-undang (UU) No. 1/PNPS/1965 tentang tentang pencegahan penyalahgunaan dan atau penodaan agama.

Alur cerita tentang kemunculan dua piranti penindas itu, hanya bisa dimengerti dengan memahami situasi sosial-politik pada masa pasca kemerdekaan. Pada masa tersebut, seperti yang digambarkan oleh Niels Mulder dalam ”Mysticism and Everyday Life in Contemporary Java: Cultural Persistence and Change”, dikatakan bahwa muncul begitu banyak kelompok-kelompok kebatinan.[14] Departemen Agama melaporkan bahwa pada tahun 1953 ada lebih dari 360 kelompok kebatinan di seluruh Jawa.

Kelompok-kelompok ini memainkan peran menentukan sehingga pada Pemilu 1955 partai-partai Islam gagal memperoleh suara mayoritas, dan hanya mendapat 42 persen suara. Hal tersebut oleh Mulder dicatat sebagai masa dimana pecahnya Islam dan sinkretisme atau kejawen.

Mulder mencatat bahwa organisasi mistik itu menarik perhatian baik kaum mistikawan Jawa maupun Departemen Agama.[15] Dan pada tahun 1951 Wongsonegoro telah aktif mengorganisasikan kebatinan dalam Panitia Penyelenggara Pertemuan Filsafat dan Kebatinan dan dalam partai politiknya, Partai Indonesia Raya (PIR), telah mendatangi pelbagai sekte mistik sambil mengajak mereka untuk berorganisasi di bawah pengayomannya.[16]

Pada tahun 1952, dalam sidang Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Muh Dimyati menuntut agar aliran kebatinan itu dilarang keberadaannya. Maka diusulkanlah agar Departemen Agama membuat rumusan tentang apa yang disebut sebagai agama. Maka saat itu dirumuskanlah unsur-unsur esensial dari agama yakni Nabi/Rasul, kitab suci, pengakuan sebagai agama dari luar negeri. Lalu munculah kelompok oposisi dari kalangan Hindu-Bali.[17] Tetapi pada akhirnya definisi ini tidak pernah muncul dalam regulasi.

Satu tahun setelah itu, tepatnya pada 1953, Departemen Agama melaporkan adanya 360 agama baru di Indonesia.[18] Di tubuh Departemen Agama, muncul kebijakan yang menempatkan PAKEM sebagai salah satu biro yang ada di dalamnya. Pada awalnya PAKEM diartikan sebagai Pengawas Aliran Kepercayaan Masyarakat. Tetapi di daerah-daerah muncul pemahaman yang berbeda mengenai definisi PAKEM. Ada yang memahaminya sebagai pengawas preventif, ada yang memaknainya semata sebagai Peninjau Aliran Kepercayaan Masyarakat, ada juga yang menjadikannya sebagai Penelitian dan Pengembangan Aliran Masyarakat.[19]

Pada tahun 1955, BKKI (Badan Kongres Kebatinan seluruh Indonesia) didirikan di bawah kepemimpinan Mr. Wongsonegoro. Di tahun itu pula dilaksanakan kongres pertama BKKI di Semarang pada tanggal 19-21 Agustus. Tahun 1957, BKKI mendesak Soekarno agar mengakui secara formal bahwa “kebatinan” setara dengan “agama”. Pada tahun 1959, DPR meminta definisi yang baku mengenai agama. Menteri Agama saat itu KH. Wahib Wahab memunculkan syarat agama yang antara lain harus memenuhi aspek Wahyu, rasul-nabi, Kitab suci dan kaidah hidup bagi penganut.[20] Definisi ini kemudian kembali ditegaskan oleh KH. Wahib Wahab pada 1961. Dengan rumusan ini maka aliran Kebatinan diharapkan tidak bisa diakui sebagai agama. Tetapi definisi ini, tidak menjelma dalam aturan formal.

Dalam situasi menguatnya kekuatan aliran kebatinan inilah Bakorpakem muncul. Bakorpakem menjadi semacam ”institusi polisional” bagi aliran-aliran kepercayaan yang marak bermunculan pada 1950-1960-an. Maka bisa dipahami bahwa semangat Bakorpakem adalah spirit untuk ”melindungi agama”. Dan juga tidak bisa dipungkiri bahwa ada semangat untuk menjaga stabilitas negara juga saat itu. Karena, bagi Soekarno ancaman dari kelompok agama yang merasa dinodai akan juga berarti ancaman terhadap kekuasaannya.

Fungsi pengawasan yang dilaksanakan oleh PAKEM sampai sekarang masih berjalan sesuai dengan fungsi awalnya. Bahkan sebagian tugas utamanya dicantumkan dalam UU No. 16/2004 tentang Kejaksaan. Dalam UU itu, menurut pasal 30:3 Kejaksaan juga bertugas dalam bidang ketertiban dan ketenteraman umum dengan, antara lain, melakukan “(c.) pengawasan peredaran barang cetakan; (d.) pengawasan aliran kepercayaan yang dapat membahayakan masyarakat dan negara; (e.) pencegahan penyalahgunaan dan/atau penodaan agama”. Pengendalian oleh negara yang efektif ini membuat sempoyongan para penganut aliran kepercayaan lokal yang dianut oleh berbagai kelompok etnis atau sub-etnis di Indonesia.

Pada tahun 1965, lahirlah Penetapan Presiden (PP) No. 1 (selanjutnya ditulis PNPS 1965) yang dikeluarkan oleh Soekarno sebagai presiden dan pemimpin besar revolusi pada tanggal 27 Januari 1965. PP ini berisi tentang Pencegahan Penyalahgunaan dan atau Penodaan Agama. PP inilah yang dalam perkembangannya digunakan sebagai alat untuk membentengi agama-agama resmi dari ”serangan” aliran-aliran sempalan. Status PP ini kemudian ditingkatkan sebagai UU melalui UU No.5 tahun 1969 tentang pernyatan berbagai penetapan Presiden sebagai Undang-undang.

Seperti halnya kemunculan Bakorpakem, PNPS 1965 juga hadir di atas situasi ketakutan akan munculnya aliran kebatinan. Untuk mengetahui alasan kemunculan PNPS 1965, maka penjelasan atas aturan tersebut sangat membantu memahami bagaimana begitu ketatnya pemerintah membatasi ruang gerak aliran kebatinan.

Secara eksplisit, kekhawatiran itu dijelaskan dalam penjelasan atas PNPS 1965 bagian I point 2. Dituliskan di sana ”telah ternyata, bahwa pada akhir-akhir ini hampir di seluruh Indonesia tidak sedikit timbul aliran-aliran atau organisasi-organisasi kebathinan/kepercayaan masyarakat yang bertentangan dengan ajaran-ajaran dan hukum agama”.

Dalam pandangan pemerintah, kemunculan aliran-aliran tersebut dipandang telah banyak menimbulkan hal-hal yang melanggar hukum, memecah persatuan Nasional dan menodai agama. Dan kalimat ini mungkin perlu diperhatikan, ”…dari kenyataan teranglah bahwa aliran-aliran atau organisasi-organisasi kebathinan/kepercayaan masyarakat yang menyalahgunakan dan/atau mempergunakan agama sebagai pokok, pada akhir-akhir ini bertambah banyak dan telah berkembang ke arah yang sangat membahayakan agama-agama yang ada.[21] Perhatikan kata-kata ”agama-agama yang ada” dalam kalimat tersebut.

Dengan munculnya kalimat agama-agama yang ada, fungsi PNPS 1965 tidak hanya sebagai ”tembok cina” bagi agama-agama besar, tetapi juga semakin menegaskan tentang geliat diskursus ”agama resmi” di Indonesia. Tegasnya PNPS 1965 menjadi pertahanan sekaligus perlindungan bagi ”agama-agama yang ada”.

Hal ini semakin jelas ketika kita membaca point 5 penjelasan PNPS 1965 Bagian I (umum). Disitu dijelaskan ”…dengan penetapan Presiden ini, tidaklah sekali-kali dimaksudkan hendak mengganggugugat hak hidup agama-agama yang sudah diakui oleh Pemerintah sebelum Penetapan Presiden ini diundangkan”. Perhatikan pula kata ”agama-agama yang sudah diakui”. Dengan adanya kalimat tersebut, maka semakin nyatalah tentang eksistensi agama resmi yang ternyata tak hanya dalam tataran diskursus. Agama-agama tertentu di Indonesia ”ada” dan juga ”diakui”, untuk menunjukkan bahwa ada agama yang tidak diakui, ilegal alias tak memiliki dasar konstitusional yang kokoh.

Agama yang diakui, seturut yang muncul dalam PNPS 1965, sesungguhnya juga masih berada dalam kekaburan makna. Paling tidak, ini bisa dilihat dalam penjelasan bab I point lima yang menulis bahwa pemerintah tidak akan mengganggugugat hak hidup agama yang sudah diakui oleh pemerintah sebelum Penetapan Presiden ini diundangkan.

Kekaburan makna yang penulis maksud berada dalam dua level, yuridis dan praktis-sosiologis. Dari aspek yuridis, tidak ada regulasi sebelum adanya PNPS 1965 mengenai dasar hukum yang menunjukkan tentang agama yang diakui (kecuali UUDS 1950 yang kemudian digugurkan oleh Dekrit Presiden 5 Juli 1959). Sementara dalam ranah praktis, agama yang diakui ini juga tidak jelas wujudnya. Agama apa saja yang diakui itu (sebelum PNPS 1965).

Terlepas dari kekaburan makna tentang ”agama yang diakui”, ada baiknya kita menyimak penjelasan dari beberapa pasal dalam PNPS 1965 yang kentara menegaskan tentang ”agama resmi” ini. Dalam pasal 1 dikatakan ”Setiap orang dilarang dengan sengaja di muka umum menceritakan, menganjurkan atau mengusahakan dukungan umum, untuk melakukan penafsiran tentang sesuatu agama yang dianut di Indonesia atau melakukan kegiatan-kegiatan keagamaan yang menyerupai kegiatan-kegiatan keagamaan dari agama itu; penafsiran dan kegiatan mana menyimpang dari pokok-pokok ajaran agama itu”.

Pasal 1 menyinggung soal ”agama yang dianut”. Tentang hal ini, dalam penjelasannya dikatakan bahwa agama-agama yang dipeluk oleh penduduk Indonesia adalah Islam, Kristen, Katolik, Buddha dan Khong Cu (Confusius). Eksistensi agama-agama tersebut, sesuai dengan penjelasan, karena agama-agama itu bisa dibuktikan dalam sejarah perkembangan agama-agama di Indonesia. Karena 6 macam agama ini adalah agama-agama yang dipeluk hampir seluruh penduduk Indonesia, maka kecuali mendapat jaminan seperti yang diberikan oleh Pasal 29 ayat 2 UUD juga mereka mendapat bantuan-bantuan dan perlindungan seperti yang diberikan oleh pasal ini.

Setelah kalimat itu, penjelasan diteruskan dengan menyebut ”…ini tidak berarti bahwa agama-agama lain, misalnya: Yahudi, Zarasturian, Shinto, Thaoism dilarang di Indonesia. Mereka mendapat jaminan penuh seperti yang diberikan oleh Pasal 29 ayat 2 dan mereka dibiarkan adanya, asal tidak melanggar ketentuan-ketentuan yang terdapat dalam peraturan ini atau peraturan perundangan lainnya”.

Perlakuan berbeda diberikan kepada aliran kebatinan (kepercayaan) yang dalam kacamata pemerintah dianggap bukan agama. Sehingga bagi mereka, pemerintah mengupayakan untuk menyalurkan ke arah pandangan yang sehat dan ke arah Ketuhanan Yang Maha Esa.

Analisis terhadap pasal 1 beserta penjelasannya barangkali akan semakin mempertegas tentang hadirnya kuasa pengetauan ihwal diskursus agama resmi ini. Dalam pasal itu muncul kata-kata otoritatif seperti ”agama yang dipeluk”, ”agama yang ada’ dan ”agama yang diakui”. Terhadap kalimat-kalimat yang otoritatif ini, perlu ada penjelasan lebih lanjut sesuai dengan struktur kekuasaan pengetahuan yang ada dalam PNPS 1965 tersebut.

Pada dasarnya, semua warga negara yang beragama mendapatkan jaminan. Tetapi jaminan tersebut, dibelahpilah menjadi ”jaminan penuh” dan ”jaminan seadanya”. Jaminan penuh dalam pengertian bahwa agama-agama itu selain dijamin oleh UUD juga mendapat bantuan dan perlindungan hukum dari serangan pemahaman-pemahaman di luar mainstream. Sementara ”jaminan seadanya” adalah kosakata untuk menggambarkan model jaminan negara tanpa adanya pengakuan yang melindunginya.

Dengan penelusuran ini, maka diskursus agama resmi sudah menemukan bentuknya. Agama resmi dengan demikian mencakup didalamnya Islam, Kristen, Katolik, Hindu, Buddha dan Kong Cu. Agama-agama ini mendapatkan fasilitas dari negara untuk mengembangkan institusi agamanya. Sementara yang lain, keberadaannya tidak diingkari, tetapi tidak dirangkul dalam satu strata konstitusi yang equal. Kalau diibaratkan, agama yang enam itu adalah anak kandung negara, sementara di luar itu adalah anak haram negara.

Ada satu pertanyaan yang sangat mendasar tentang pengakuan enam agama sebagai agama resmi itu. Atas dasar apakah mereka digolongkan sebagai agama resmi? Kalau jawaban untuk pertanyaan tersebut kita cari dalam PNPS 1965, maka kita tidak akan mendapatkan jawaban yang memuaskan untuk pertanyaan tersebut. Di sana hanya tergambar dua jawaban yang masih sangat mengawang-awang. Pertama, agama itu diakui karena ada legitimasi historis dalam perkembangannya di Indonesia. Kedua, agama-agama tersebut hampir dipeluk oleh penduduk Indonesia. Pendek kata, pengakuan itu hanya berdasarkan dua asumsi yang tidak kuat dasarnya. Atau jika hendak dikejar lebih jauh tentang substansi dari dua alasan itu, bukankah di luar ”agama resmi” juga telah memenuhi kedua syarat tersebut?

Beralih ke persoalan aliran kepercayaan. Dengan melihat substansi PNPS 1965, posisi aliran kepercayaan menjadi sangat lemah. Eksistensinya sama sekali tidak diperhitungkan sebagai salah satu bentuk keyakinan. Mereka dianggap sebagai gerakan keagamaan ”yang tidak sehat” sehingga harus disembuhkan oleh negara agar kembali kepada pemahaman ”yang sehat” tentang dimensi Ketuhanan Yang Maha Esa.

Pada penjelasan pasal 1 PNPS 1965, ada dua sikap negara yang berbeda terhadap agama. Pertama, terhadap enam agama, pemerintah memberikan jaminan dan bantuan. Kedua, terhadap agama di luar enam itu, pemerintah hanya memberikan jaminan. Sejatinya, pemerintah juga memberikan jaminan untuk beribadah terhadap penganut aliran kebatinan, meski mereka tidak mendapatkan fasilitas. Tetapi, yang terjadi adalah aliran tersebut justru mendapatkan perlakuan berbeda di luar enam ”agama resmi” dan agama yang dicontohkan dalam penjelasan pasal 1 PNPS 1965.

Catatan berikutnya mengenai PNPS 1965 bisa kita temukan dalam kata “kegiatan keagamaan” seperti yang tertuang pada pasal 1. Dalam penjelasan disebutkan bahwa kegiatan keagamaan dimaksudkan segala macam kegiatan yang bersifat keagamaan, misalnya menamakan suatu aliran sebagai agama, mempergunakan istilah dalam menjalankan atau mengamalkan ajaran-ajaran kepercayaannya ataupun melakukan ibadahnya dan sebagainya. Pokok-pokok ajaran agama dapat diketahui oleh Departemen Agama yang untuk itu mempunyai alat-alat/cara-cara untuk menyelidikinya. (Penjelasan Pasal 1).

Penjelasan itu, dengan telanjang memberikan kewenangan kepada Departemen Agama (Depag) untuk menentukan mana aliran yang layak disebut agama dan tidak. Atau dengan kata lain, mandat yang diberikan oleh PNPS 1965 kepada Depag adalah bahwa mereka dibebankan untuk mengawasi eksistensi agama-agama serta menjadi ”hakim teologis” mana agama dan mana yang tidak. Ajaran seperti apa yang ”sehat” untuk membedakannya dengan yang ”sakit”.

Sementara pada masa orde baru, kebijakan agama yang ditelurkan merupakan kelanjutan ide yang pernah dilaksanakan pada masa orde lama. Bahkan kebijakan yang ditelurkan pada masa ini semakin berbuah banyak seiring dengan lamanya mereka berkuasa. Satu contoh adalah eksistensi Bakorpakem yang masih terus menancapkan fungsinya dan UU No.1/PNPS/1965 tetap menjadi kekuatan hukum yang siap menendang kelompok, aliran atau individu yang memiliki pemahaman keagamaan yang berbeda. Tak hanya itu, kekuasaan orde baru yang merentang selama 32 tahun itu menyisakan gundukan persoalan dalam level kebijakan di bidang keagamaan.

Pada masa orde baru, agama menjadi diskursus, di mana terjadi pertandingan di antara rezim kebenaran yang dibela agama masing-masing yang mungkin tidak berjalan seimbang, dimana yang satu menguasai lainnya.[22] Pada masa ini, agama menjadi perumus identitas.[23] Sehingga tidak ada identitas tanpa sumbangan identitas agama di dalamnya. Sayang, perumusan identitas itu diiringi dengan pengabaian (exclusion).

Dalam konteks ini, penelusuran terhadap diskursus agama resmi serta implikasi politis yang ditimbulkannya, akan lebih ditekankan pada inventarisasi terhadap aturan dengan didasarkan pada beberapa isu. Pertama, terkait dengan isu aliran kepercayaan yang tidak dianggap sebagai agama. Sikap pemerintah yang meyakini bahwa aliran kepercayaan bukan agama ditunjukkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR). Pada tahun 1978 MPR menetapkan TAP MPR No. IV/MPR/1978 tentang Garis-garis Besar Haluan Negara. Dalam TAP tersebut ditegaskan antara lain “Kepercayan terhadap Tuhan Yang Maha Esa tidak merupakan Agama”. Berangkat dari ketetapan ini, Menag (Menteri Agama) mengeluarkan Instruksi No. 4 tahun 1978 tentang Kebijaksanaan Mengenai Aliran-aliran Kepercayaan. Dalam instruksi yang ditandatangani oleh Alamsyah Ratu Perwiranegara, maka Departemen agama tidak lagi mengurusi masalah aliran-aliran kepercayaan, karena dianggap bukan agama.

Setelah ditetapkannya Instruksi Menteri Agama tersebut, muncul kemudian Instruksi Menteri Agama RI Nomor 14 tahun 1978 tentang Tindak Lanjut Instruksi Menteri Agama Nomor 4 tahun 1978 tentang Kebijaksanaan Mengenai Aliran-aliran Kepercayaan. Instruksi tersebut menyebutkan mengenai pentingnya memahami UU PNPS 1965 untuk meneliti dan mendata tentang aliran kepercayaan sebagai bahan informasi kepada Menteri Agama untuk memberikan pendapat tentang aliran kepercayaan (Pasal 1 Instruksi Menteri Agama Nomor 14 tahun 1978).

TAP MPR No IV/1978 serta dua surat Instruksi tersebut, pada akhirnya menjadi senjata bagi pengucilan terhadap hak-hak sipil penganut aliran kepercayaan. Paling tidak ini bisa dilihat dalam kasus pencatatan perkawinan, pencantuman identitas kepercayaan di kartu identitas dan kasu-kasus lainnya. Beberapa aturan yang sangat memojokkan kelompok aliran kepercayaan bisa dilihat dalam daftar di bawah ini.

Kedua, penyingkiran agama Khonghucu dari tahta resmi negara. Khonghucu dibatasi untuk tidak mengatakan dikeluarkan sebagai official religion melalui Instruksi Presiden (Inpres) Nomor 14 tahun 1967 tentang Agama, Kepercayaan dan Adat Istiadat Cina. Instruksi ini sangat jelas melarang diekspresikannya agama dan kepercayaan serta adat Cina. Agama dan kepercayaan yang dimaksud salah satunya tentu merujuk pada Khonghucu sebagai agama yang berasal dari Cina.

Ketiga, pengucilan ”agama-agama ilegal” serta penafsiran keagamaan sempalan melalui regulasi. Hal ini bisa dilihat misalnya dalam Instruksi Menteri Agama Nomor 8 Tahun 1979 tentang Pembinaan Bimbingan terhadap organisasi dan aliran dalam Islam yang bertentangan dengan ajaran Islam. Perhatian yang ditujukan oleh Instruksi ini adalah terhadap Surat Keputusan Jaksa Agung Republik Indonesia Nomor Kep-089/JA/10/1971 tertanggal 20 Oktober 1971 tentang Pelarangan terhadap Aliran-aliran Darul Hadits, Jamaah Qur’an Hadits, Islam Jamaah, JPIR, JAPPENAS dan lain-lain organisasi yang bersifat/berajaran serupa.

Pelanggaran terhadap kebebasan beragama dengan memunculkan diskursus ”agama resmi” ini perlu ditelusuri akar masalahnya. Hemat saya persoalannya adalah karena apa yang dimaksud agama tidaklah terumuskan dengan baik. Kalau kita mengaitkan tentang klausul “agama yang dianut” dalam PNPS 1965 dengan kenyataan yang sekarang kita alami, maka agama yang dianut itulah yang disebut sebagai agama yang diakui. Alasan yang diajukan seperti tertuang dalam PNPS adalah karena ada legitimasi historis (ada sejak dulu) dan sosiologis (dipeluk hampir seluruh penduduk). Pada gilirannya, enam agama itulah yang sekarang ini menjadi “agama resmi”. Saya ingin mempertanyakan kembali alasan dibalik penetapan enam agama dengan dua alasan tersebut. Jikalau yang menjadi alasan adalah fakta historis dan sosiologis, maka Parmalim, Kaharingan, Aluk Todollo, Sunda Wiwitan, Kejawen juga dipeluk oleh penduduk Indonesia dan ada sebelum agama-agama yang diakui itu hadir ke nusantara.

Rita Smith dan Susan Rodgers dalam pengantar buku “Indonesian Religions in Transition”, menguraikan kalau the politics of agama itu memberikan implikasi pada dua hal. Pertama, munculnya kategori orang yang belum beragama (people who do not yet have a religion). Kedua, adanya ambiguitas karena banyak orang yang secara formal dan adminsitratif memeluk salah satu “agama yang diakui” tetapi juga tetap mempraktekan tradisi-tradisi lama mereka.[24]

Bagi saya kenyataan ini terang membuktikan kalau di Indonesia, setidaknya hingga masa orde baru, agama itu bukan kategori teologis atau sosiologis. Lebih dari itu, agama itu adalah soal politik. Instrumen untuk membedakannya dengan kepercayaan atau kebatinan. Agama menjadi diskursus, di mana terjadi pertandingan di antara rezim kebenaran yang dibela agama masing-masing yang mungkin tidak berjalan seimbang, dimana yang satu menguasai lainnya. Agama menjadi perumus identitas, sehingga tidak ada identitas tanpa sumbangan identitas agama di dalamnya. Sayang, hal itu dibarengi dengan eksklusi, pengabaian dan pengingkaran.

 

Daftar Pustaka

Ali, Fachri, Refleksi Paham Kekuasaan Jawa dalam Indonesia Modern, (Jakarta: Gramedia, 1986)

Ali, Muhamad, Teologi Pluralis-Multikultural: Menghargai Kemajemukan, Menjalin Kebersamaan (Jakarta: Penerbit Buku Kompas, 2003)

Dhakidae, Daniel, Cendekiawan dan Kekuasaan dalam Negara Orde Baru, (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2003)

Gamwell, Franklin I., The Meaning of Religious Freedom: Modern Politics and The Democratic Resolution, (State University of New York Press, 1995)

International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR).

Kholiludin, Tedi Kuasa Negara atas Agama: Politik Pengakuan, Diskursus “Agama Resmi” dan Diskriminasi Hak Sipil, (Semarang: Rasail, 2009)

Koshy, Ninan, Religious Freedom in a Changing World, (Geneva: WCC Publications, 1992)

Lindholm, Tore, W. Cole Durham, Jr. Bahia G. Tahzib-Lie (ed), Facilitating Freedom of Religion or Belief: A Deskbook, (Netherland: Martinus Nijhoff Publishers, 2004)

Mulder, Niels, Mysticism and Everyday Life in Contemporary Java: Cultural Persistence and Change, (Singapore: Singapore: Singapore University Press, 1978).

Novak, Michael, “Religion and Liberty: From Vision to Politics” Christian Century, July 6-13, 1988.

Radjab, Suryadi, Indonesia: Hilangnya Rasa Aman, (Jakarta: PBHI dan TAF, 2002)

Rumadi et.al., Annual Report Kebebasan Beragama dan Kehidupan Keagamaan di Indonesia Tahun 2009, (Jakarta: Wahid Institute, 2009)

Subagya, Rahmat, Kepercayaan dan Agama, (Yogyakarta: Kanisius, 1995)

Smith, dan Susan Rodgers (ed), Indonesian Religions in Transition, (University of Arizona Press, 1987)

 

Catatan Akhir

[1] Lihat Pasal 18 International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) serta komentar umum (general comment).

[2] Muhamad Ali, Teologi Pluralis-Multikultural: Menghargai Kemajemukan, Menjalin Kebersamaan (Jakarta: Penerbit Buku Kompas, 2003), 64-65.

[3] Rumadi et.al., Annual Report Kebebasan Beragama dan Kehidupan Keagamaan di Indonesia Tahun 2009, (Jakarta: Wahid Institute, 2009), 65-66.

[4] Suryadi Radjab, Indonesia: Hilangnya Rasa Aman, (Jakarta: PBHI dan TAF, 2002), 12-13.

[5] Ninan Koshy, Religious Freedom in a Changing World, (Geneva: WCC Publications, 1992), 23.

[6] Ninan Koshy, Religious Freedom. . .

[7] Michael Novak, “Religion and Liberty: From Vision to Politics” Christian Century, July 6-13, 1988.

[8] Franklin I. Gamwell, The Meaning of Religious Freedom: Modern Politics and The Democratic Resolution, (State University of New York Press, 1995), 30.

[9] Ibid.

[10] Ibid.

[11] Paul G. Kauper, “Legal Aspect of Religious . . .,37.

[12] Ibid., 38-41

[13] Beberapa contohnya dapat dilihat dalam Tedi Kholiludin, Kuasa Negara atas Agama: Politik Pengakuan, Diskursus “Agama Resmi” dan Diskriminasi Hak Sipil, (Semarang: Rasail, 2009). Terutama dalam Bab III.

[14] Niels Mulder, Mysticism and Everyday Life in Contemporary Java: Cultural Persistence and Change, (Singapore: Singapore: Singapore University Press, 1978).

[15] Ibid.

[16] Fachri Ali, Refleksi Paham Kekuasaan Jawa dalam Indonesia Modern, (Jakarta: Gramedia, 1986), 158.

[17] Rahmat Subagya, Kepercayaan dan Agama, (Yogyakarta: Kanisius, 1995), 116.

[18] Ibid.

[19] Ibid.

[20] Ibid., 118-119.

[21] Ini merupakan Penjelasan UU No.1 PNPS 1965 Bagian I (Umum) point dua. Cetak miring dari penulis.

[22] Daniel Dhakidae, Cendekiawan dan Kekuasaan dalam Negara Orde Baru, (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2003), 513.

[23] Ibid.

[24] Rita Smith dan Susan Rodgers (ed), Indonesian Religions in Transition, (University of Arizona Press, 1987), 21.

 

 

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *